Zonas francas y tributación

Las zonas francas son vistas, a menudo, como lugares donde las inversiones extranjeras  generan una serie de beneficios  a un país, a cambio un trato preferencial en servicios por parte del Estado y de franquicias aduaneras y tributarias. Se puede argumentar que se han constituido en una política industrial y de servicios en muchos países, particularmente en Centroamérica, Panamá y República Dominicana, donde se privilegia a los inversionistas extranjeros.

 

No obstante, no parecen existir estudios sólidos que evalúen la estrategia de las zonas francas donde se analicen sus beneficios y costos sociales y que particularmente valoren esa estrategia en relación a otras políticas  industriales y comerciales. Los estudios existentes han sido elaborados por entidades que representan a las zonas francas o por oficinas de gobiernos que fomentan esas actividades. Aún más, cuando se contrata algún consultor por parte de esas entidades, son cuidadosas en involucrar a profesionales afines a sus intereses. En el caso del país, esa función la lleva a cabo PROCOMER.

 

Limitaciones de los estudios existentes

Las limitaciones que se encuentran más a menudo en diversos estudios son:

1.    Se exageran los beneficios, particularmente la contribución de las zonas francas al valor agregado del país.

2.    Incorporan supuestos no realistas, con el fin de inducir a errores en su aporte a la economía. Por ejemplo, la inversión de las empresas extranjeras no generan beneficios en forma inmediata en la gran mayoría de los casos, pero se computa en forma anual como si sus beneficios se dieran en un futuro muy próximo.

3.    No se incorporan todas las exenciones de impuestos, tales como los municipales y aquellos relacionados con los activos.

4.    Ausencia o pocos estudios en relación a la elasticidad de los impuestos, es decir cómo se comporta la inversión extranjera ante cambios en los impuestos de renta, aduaneros y en general tributarios.

5.    Los estudios de las zonas francas olvidan referirse al monto de los “Ingresos primarios pagados al exterior”, que representan pagos de dividendos, entre otros, por las inversiones extranjeras que se realizan en los países.

6.    Existen estudios que muestran que la exoneración de impuestos no son la principal razón para invertir en un país.

 

Estudio de PROCOMER sobre beneficio neto de las zonas francas

Un estudio reciente de PROCOMER (agosto del 2001) realizado con recursos de todos los costarricenses, se resalta que en las zonas francas por $1 de exoneración de impuestos se generan $8.

 

No obstante, un estudio realizado por el Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, a solicitud de un grupo técnico que responde a los ministros de Hacienda o Finanzas de esos países, encontró serias limitaciones en el documento que ha venido elaborando el PROCOMER sobre las zonas francas. El estudio se denomina “Incentivos tributarios a las Zonas Francas en Centroamérica, Panamá y República Dominicana” (abril 2011) y fue contratado por el FMI.

 

En concreto, el estudio encontró tres limitaciones importantes: 1. se exageró la contribución de las zonas francas al valor agregado en el país; 2. se supuso que la inversión extranjera genera un valor agregado en forma inmediata; 3. no se calcularon las exenciones de impuestos y patentes municipales como parte de los beneficios que actualmente otorgan. Si se excluyen solamente los dos primeros ítems, implicaría “una reducción del 70% en el beneficio neto calculado”. Aunque este análisis fue en relación al informe anterior de PROCOMER, en el documento presentado este año no se corrigen las limitaciones apuntadas.

 

Por otra parte, una publicación denominada “Efectos del impuesto a las utilidades sobre la inversión extranjera directa en América Latina” (Agostini y Jalile, 2005)) expresa que aunque en varios países de América Latina han bajado las tasas de impuestos a las utilidades de las empresas, con el objetivo de atraer más inversión Extranjera, los resultados han sido negativos. Afirma que para que esa política pueda tener resultados significativos es necesaria que “la elasticidad de la Inversión Extranjera” sea relativamente alta. “Desafortunadamente para América Latina no hay evidencia empírica en la literatura económica que indique la magnitud de dicha elasticidad.” El estudio cubrió 11 países.

 

Otro estudio (Inversión, incentivos fiscales y gastos tributarios en América Latina, CEPAL, 2009) resalta “que más allá de la efectividad o no de los incentivos fiscales para aumentar la inversión, deben resaltarse otros efectos que producen. Por ejemplo, reducen la carga tributaria de los sectores beneficiarios generando una menor recaudación para el fisco y afectando la equidad; vuelven más complejos a los sistemas tributarios, incrementando los costos de cumplimiento y la evasión; restan transparencia a la política fiscal y asimismo distorsionan la asignación de recursos”. Eso hace que dicho estudio sugiera el cálculo de cuánto le cuesta al país mantener exoneraciones (gastos tributarios) y que ese rubro aparezca en los presupuestos públicos. Con ello el tema del impuesto a las inversiones extranjeras adquiere una visión más amplia y no solo sobre la efectividad de reducirlos.

 

En relación con las posibles razones para que inversionistas extranjeros inviertan en países en desarrollo, se expresa en un estudio que “La política impositiva está lejos de ser el único factor que afecta las decisiones de inversión de las multinacionales, y por ello conviene discutir la influencia relativa de esos otros factores antes de entrar en materia. La literatura disponible sugiere que los impuestos no se encuentran entre los factores más importantes en la decisión de las multinacionales en materia de localización. Wheeler y Mody (1992), por ejemplo, construyen un modelo empírico sobre la localización y nivel de la IED y atribuyen el peso central a los costos laborales, el tamaño del mercado, la calidad de la infraestructura y las potenciales economías de aglomeración, factores todos ellos más importantes que los impuestos. Las conclusiones son relativamente similares para otros trabajos sobre América Latina (Shatz y Venables, 2000; Shatz, 2001; Esquivel y Larraín, 2001; Vial, 2001)”. Para el caso de Colombia, solo un 8% de las empresas con inversión extranjera entrevistadas lo consideró como uno de los tres factores más importantes para invertir. Ver documento “Impuestos a las Utilidades e Inversión Extranjera Directa en Colombia, Echavarría y Zodrow, 2005”.

 

En relación con el tema de los “Ingresos primarios pagados al exterior, colones 1991” (BCCR sobre cuentas nacionales, 2011), pasaron de representar un 5% del PIB en 1998 a un 11% en 2011. Este periodo coincide con el ingreso de mayor cantidad de capital extranjero al país. Esto muestra que el ingreso de capital externo tiene beneficios pero también limitaciones evidentes que no se han considerado en los estudios oficiales.

 

Aspectos metodológicos y estudio a la medida de intereses

Tal parece que el estudio realizado por PROCOMER está hecho a la medida de los intereses de las empresas que forman parte de las zonas francas (son solo 256), a las que habría que agregar las empresas administradoras de esas zonas.

 

Algunas razones son: 1. las limitaciones encontradas pero no corregidas en el estudio mencionado; 2. la ausencia de la bibliografía en el documento, que indica la no referencia a prácticas internacionales en el tipo de estudio realizado; 3. “el indicador” de defensa o la aceptación sin crítica del documento por parte de personas directamente con intereses en las zonas francas o personas que se benefician de su presencia en el país (particularmente ciertos abogados, economistas y políticos).

 

Recálculo del aporte a la economía y el bienestar social

Un cálculo rápido, reduciendo solamente el 70% en el beneficio neto calculado según los comentarios realizados, pasaría a 2,4 (y no 8) la relación entre beneficios netos por $1 de exoneraciones otorgadas a la inversión extranjera.

 

Consideraciones finales

PROCOMER tiene una junta directiva integrada por los siguientes nueve miembros: a. El Ministro de Comercio Exterior quien presidirá y, en su ausencia, el Viceministro; b. Tres personas de libre designación y remoción por el Consejo de Gobierno; c. El Presidente o, en su ausencia, el Vicepresidente, de cada uno de los siguientes organismos: Cámara de Industrias, Cámara de Comercio, Cámara de Exportadores y Cámara de Agricultura; d. Un representante de los pequeños y medianos exportadores nombrado por el Consejo de Gobierno de una terna que presente la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada. En esas condiciones, juzgue usted qué intereses pueden estar detrás de la publicación del estudio de esa Institución, que incluso se atreven a cuestionar la decisión tomada por señora Presidenta de la República.

 

(*) Helio Fallas es economista, ex ministro de Planificación y de Vivienda